2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），对环境治理工作进行全面部署，目标是到2025年建立健全功能完备、多元覆盖的现代环境治理体系。《指导意见》）对建立健全“领导责任体系”、“企业责任体系”、“全民行动体系”、“监管体系”、“市场体系”、“信用体系”、“法律法规政策体系”和“强化组织领导”八方面的要求进行了细化。在“健全环境治理法律法规政策体系”下提出“完善金融扶持”，对利用基金、保险、排污权交易、融资租赁、债券这些工具做出了要求，并在“健全环境治理信用体系”下提出“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”。本文将重点针对绿色金融相关内容对《指导意见》进行解读。
一、设立国家绿色发展基金，撬动社会资本投入环境治理领域
环境治理行业具有一定的公益性，一般收益率不高，很多项目依靠公共财政投入或政府补贴，随着将环境污染的外部性逐步内部化，环境治理项目的优势会逐渐体现。目前这个领域的资金需求巨大，单单依靠公共资金投入无法满足需求，必须积极撬动社会资本，填补资金缺口。目前，银行贷款是企业融资的首要来源，但银行贷款一般期限较短，难以满足企业的长期融资需求。另外，环境治理产业中存在不少小型创新企业，他们在发展初期难以拿到银行贷款来支持自身发展壮大。
绿色发展基金的股权融资方式可以解决环境治理行业上述融资难的问题。而且，专业的基金管理团队除了能给企业提供融资外，还能提供管理和运作指导，帮助企业逐步做大做强，促进环境治理产业的整体发展。当前，国内的绿色发展基金很多是由政府引导基金投资或大型企业参与的，对社会资本可以起到积极的引导作用，促进社会资本投入到环境治理领域。
设立国家绿色发展基金是国家引导绿色投资的一项重要环境经济政策。2016年8月，中国人民银行等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出“中央财政整合现有节能环保等专项资金设立国家绿色发展基金，投资绿色产业，体现国家对绿色投资的引导和政策信号作用”。2019年12月，生态环境部综合司司长表示，国家绿色发展基金2020年将正式启动运营。在本次的《指导意见》中再次明确设立国家绿色发展基金，预示着近期将有重大推动。国家绿色发展基金应该充分发挥“引导、规范、增信”的作用，通过政府基金的引导，增强投资者信心，积极调动社会资本参与绿色项目投资，并严格规范管理，采用市场化方式运作，各参与方共担风险和收益。
二、推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度
环境污染责任保险是目前最具代表性的绿色保险险种。一些发达国家从20世纪60年代开始意识到工业的高速发展给环境带来的损害，着手实施环境污染责任保险来进行缓解。美国和德国实行强制性保险模式，并通过立法保障实施，保证环境事故发生时受害人能够得到合理赔偿，同时降低企业赔付成本，使企业运营不受重大影响。而英国和法国实行“强制+自愿”性的责任保险模式，对重点领域实施强制性保险，而对于潜在环境风险较小的领域，由企业自主决定是否购买保险来规避风险。
我国从20世纪90年代开始环境污染责任保险的实践，2008年开始在一些省市推行环境污染责任保险制度。2013年，原环境保护部和原保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，首次明确了涉重金属企业为强制投保企业。2017年5月，原保监会发布《化学原料及化学制品制造业责任保险风险评估指引（JRT0152-2017）》，对化学原料及化学制造企业的环境风险从政策、经营、管理、工艺、储存运输、行业、标准评级、环境敏感性、自然灾害九个方面提供了量化指标，是我国首个环境污染责任保险金融行业标准，为保险机构业务开展提供了指引。
2017年6月，原环境保护部和原保监会联合制定了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，包含立法目标、适用范围、投保与承保、风险评估与排查、赔偿、罚则等具体内容，提出了“在中华人民共和国境内从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者（简称环境高风险企业），应当投保环境污染强制责任保险”。生态环境部于2018年5月审议并原则性通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，标志着环境污染强制责任保险在法律制度建设方面将取得重大突破。
虽然我国在环境污染责任保险的推动上取得了一定成绩，但还存在不少阻碍其发展的问题。首先，缺乏完善的法律保障，2015年1月1日开始实施的《环境保护法》第五十二条规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，仅为倡导性条款，不具法律强制性。其次，我国长期以来主要依靠行政处罚追究企业的环境污染责任，关于环境污染侵权民事责任的规定不够详尽，缺乏可操作性。这些法规制度上的不完备导致在实际执行层面企业投保的积极性不高，保险公司操作难度大，进行环境污染责任保险的动力不足。
本次《指导意见》提出“推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度”，是对发展环境污染责任保险重视程度的进一步深化，后续应尽快出台正式的《环境污染强制责任保险管理办法》，并明确相关配套制度和执行细则，在污染行业全面推进环境污染责任保险。
三、开展排污权交易，研究探索对排污权交易进行抵质押融资
我国从1987年开始排污权交易的起步尝试，探索时间早，但进展缓慢。2006年以前主要进行一些试点项目，2007年以后进入试点深化阶段，公布了一系列政策文件。从2007年开始，财政部、原环保部和发改委批复江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北和河南11个地区开展排污权交易试点，并于2014年将青岛纳入试点范围。除了12个政府批复的试点省市外，另有16个省市自行开展了排污权有偿使用和交易工作，但市场活跃度不高，透明度较差，还存在不少问题。
根据财政部2019年1月发布的数据，截止2018年8月，我国排污权一级市场征收有偿使用费累计117.7亿元，在二级市场累计交易金额72.3亿元。但各省份的具体数据没有披露。
在融资工具方面，我国较早就开始探索基于排污权的融资工具，浙江省在2010年就出台了《排污权抵押贷款暂行规定》，开始排污权抵押贷款相关工作。目前，12个政府批复的试点省市全部允许进行排污权抵质押贷款融资。2016年8月中国人民银行等七部委推出的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出推动建立排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。然而，市场上实际推出的融资工具数量很少，产品创新难以进行，究其原因还是市场发展不成熟、排污权资产价值具有较高不确定性，从而融资工具所带来的风险较高。
我国排污权交易市场缺少指导性的根本大法和统一的交易制度。国务院办公厅在2014年8月发布的《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》是部门规章，虽具有普遍约束力，但不具备法律效力。在具体的交易制度设计、市场管理方法、配额分配方式等方面国家也没有统一的规定。本次《指导意见》中再次提出“开展排污权交易，研究探索对排污权交易进行抵质押融资”，后续应该在国家层面建立健全顶层设计，制定统一的基本交易制度和技术指导，地方上应采取措施提高市场透明度和活跃度，并做好排污权交易与排污许可制度、环境保护税之前的衔接和协调，切实解决影响排污权交易市场发展的问题，在市场健康活跃的基础上，推动抵质押融资等融资工具的发展。
四、鼓励发展重大环保装备融资租赁，解决环保企业融资难、融资贵的问题
融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物的特定要求和对供货商的选择，出资向供货商购买租赁物，并租给承租人使用，承租人则分期向出租人支付租金，在租赁期内租赁物的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物的使用权。租期届满，承租人支付完毕全部租金和留购价款，取得租赁物的所有权。融资租赁的期限灵活，长短均可，担保方式和还款方式也比较灵活；除却企业自身情况外，更关心项目本身现金流。
2015年9月，国务院办公厅印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》，提出融资租赁发展的重点领域包括新能源、节能环保等产业转型升级的领域，并鼓励中小微企业进行融资租赁。在政策的引导下，近年来我国融资租赁行业资金规模和市场规模增长迅速，成为环保行业一项创新的融资选择。
技术和设备的引进购买是环保企业寻求进一步扩大市场的必然要求，但环保企业多是中小企业，通过银行贷款和资本市场融资的门槛高、难度大、融资成本高。采用重大环保设备融资的方式，可以较好地契合环保产业的特点，通过融物的方式融资，满足了环保企业更新、添置设备的需求。而将使用权和所有权分开，也很好地解决了新兴环保企业资产信用不足的问题，为融资方资金回收提供保障。
五、加快建立省级土壤污染防治基金，形成对“污染者负担”方式的有力补充
在环境治理领域中，以往更多的是关注废水、废物、废气和噪声，对土壤污染防治的重视程度不够。近年来，土壤污染事件频发，政府和公众对土壤污染防治越来越关注。我国2019年1月1日开始实施《土壤污染防治法》，为土壤污染防治工作提供了法律保障。在《土壤污染防治法》中提出“建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项”。
土壤污染防治包括防止土壤遭受污染和对受污染土壤进行改良修复的活动，防治的主力方式仍然是“污染者负担”，污染防治基金只是一种补充方式，仅适用于责任人无法认定或责任人无力进行修复等情形，在责任人明晰但无力进行修复的情况下，基金可对责任人进行相关费用的追偿。从国际经验来看，基金的来源可以包括政府财政拨款、环境税、环境罚款和赔偿、社会捐助、对污染者的追偿款等。
2020年2月底，财政部、生态环境部等六部门联合印发《土壤污染防治基金管理办法》，规范了土壤污染防治基金的资金筹集、管理和使用，明确基金按照市场化原则运作，各出资方遵循“利益共享、风险共担”的原则。本次《指导意见》在几天后出台，明确提出“加快建立省级土壤污染防治基金”，后续应积极鼓励有条件的省份先行先试，尽快落实。各省土壤使用情况和污染情况不同，应在调查评估的基础上，针对自身情况规范资金的设立和使用，使省级资金更具针对性和灵活性，切实解决自身的土壤污染防治问题。
六、统一国内绿色债券标准，进一步明确募集资金投向
发行绿色债券也是环境治理行业企业融资的一个新兴方式，尤其是绿色ABS，以环境治理项目未来的稳定现金流为资产池，发行债券筹集资金，可切实解决企业融资难的问题。我国是全球最早通过“自上而下”的顶层设计，建立较为完备的绿色债券政策体系的国家。自2016年启动贴标绿色债券市场，已成为全球最大的绿债发行国之一。
在我国，债券分为金融债、企业债、公司债、债务融资工具等不同种类，由不同的部门进行监管。目前绿色金融债、绿色债务融资工具和绿色公司债都采用中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》作为依据对债券的绿色属性进行认定，鼓励进行第三方评估认证。而绿色企业债发行由国家发改委管理，依照《绿色产业指导目录（2019年版）》进行认定。近年来专家学者和企业机构都在呼吁统一绿色债券标准，《绿色产业指导目录（2019年版）》的出台也是为标准统一做准备。据悉，绿色金融债、绿色债务融资工具和绿色公司债所依据的认定标准正在以《绿色产业指导目录（2019年版）》为基础进行修改，有望很快达成国内绿色债券标准的统一。
七、建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度，引导投资人的绿色投资理念
在2016年8月中国人民银行、证监会等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出“逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度”。2016年、2017年证监会两次修订上市公司定期报告准则，强制要求属于环境保护部门公布的重点排污单位的公司或其重要子公司披露有关环境信息，重点排污单位之外的公司的环境信息披露实行“遵守或解释”政策。同时鼓励上市公司自愿披露有利于保护生态、防治污染、履行环境责任的信息。
2017年6月证监会和原环境保护部签署《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》，主要包括环境信息披露定期通报机制、信息共享和失信惩戒等方面的内容，旨在共同推动建立和完善上市公司强制性环境信息披露制度。2018年9月，证监会修订《上市公司治理准则》，在信息披露方面对上市公司披露环境信息等做出了规定，形成了ESG信息披露的基本框架。
本次《指导意见》在“健全环境治理信用体系”下对企业信用建设提出要求，明确要建立排污企业黑名单制度，将其违法信息计入信用记录，并提出“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”，与《关于构建绿色金融体系的指导意见》中的提法相符。
我国目前正在逐步强化上市公司的环境信息披露，后续应尽快出台相关规定，实现对所有上市公司的强制性环境信息披露。在制度建设方面，需要规范披露内容和指标，提高信息公开透明程度，加大监管力度，并建立健全奖惩机制。另外，应尽快推动发债企业的强制性环境治理信息披露，在债券发行和发行后披露中加入对环境信息披露的具体要求，使“绿色”成为投资人决策的考量因素。
整体来看，《指导意见》针对绿色金融如何扶持现代环境治理体系构建提出了重点工作方向。建议在具体操作中，将“应对气候变化”纳入环境治理体系，温室气体减排与其他污染物的治理一起考虑可以发挥协同效应。另外，除《指导意见》强调的重点工作，绿色金融还可以通过其他丰富的金融产品和服务，为我国环境治理体系建设发挥重要作用。
作者：
崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人
指导：
王遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长
