广义上，土壤作为气、水、土三大环境要素之一，基本上是所有污染物的最终归宿，其修复难度较大，在三大污染防治攻坚战中也应该是最持久的。

但狭义上，能够采用市场化操作执行的土壤修复项目其实又是个小概念，所以我们文中分析的土壤修复市场是指以下领域的公开招标项目：城市工业场地污染修复、矿产采掘或冶炼造成的重金属污染场地修复、填埋场污染修复、农用地污染修复、不正常排放造成污染的场地应急修复、纳污坑塘或河道底泥清挖后的土壤修复等。

整体概况

240个工程项目中：215个项目的区域、业主、中标价、中标单位等信息完整、纳入统计数据，14个项目未明确中标单位、按招标控制价纳入统计，以上229个项目金额合计869906.09万元，平均金额3798.72万元，另外11个项目信息不完整、未纳入统计。

除内蒙古、宁夏、西藏、海南外，内地共有27个省区市产生项目。

图1 不同合同金额项目数量及合同情况

工程项目的马太效应非常显著。2000万以下的项目总计150项，项目数占比65.5%，但合同额仅有129036.66万元，金额占比14.83%；1亿元以上的项目数虽然仅占比6.99%，但合同额达到55.51%。

土壤修复项目往往是由其他大型项目的推进而产生的，这些大型项目基本都是政府投资的重点项目、民生项目，土壤修复体量可能不大，但利益相关方甚多，那些默默无闻完成了中小型项目的监管部门和从业单位实为大多数，他们看上去不那么显眼，但他们所做的可能是本地区甚至本省的第一例项目，而且做好实属不易，应该给他们更多的关注和掌声。

240个工程项目中，包括229个修复工程和11个风险管控项目。尽管风险管控已成为土壤污染治理的基本理念，但在实践中各地还是更习惯采用“修复工程彻底解决所有问题”的一锤子买卖。如大量重金属污染修复项目采用固化稳定化技术，由于重金属总量不变，其本质上仍然是风险管控，但项目名称大多为修复工程，这一方面是为了管理程序的便捷，另一方面也意味着很难安排项目后期监测与管控的计划和资金。

表2 风险管控与修复工程项目数量

修复介质上，超过75%的项目仍聚焦于土壤修复，土壤和地下水一体化修复的占比为12.08%，纯地下水修复项目仅占3.75%，因此地下水修复任重而道远。

表3 不同修复介质项目数量

注：项目名称中直接给出的，按项目名称判定；项目名称中未明确的，根据招标工程内容确定；废渣处置项目，按土壤修复归类；地表水修复项目等不计入。

区域分布

项目数量上，上海市以37个排名第一，湖南、江苏、重庆、浙江、甘肃、广西、广东、湖北、天津分列2~10位；合同额上，天津以25.6亿元一柱擎天，上海、湖南、江苏、山西、浙江、山东、四川、安徽、湖北、广东、北京、重庆、贵州、广西、甘肃分列2~16位，前5个地区合同额在5~10亿，后10个地区在1~5亿，其他地区的合同额均在1亿以下。

与咨询项目不同，工程项目在长三角、珠三角和京津冀三大经济圈的集中度并不显著，湖南、甘肃、广西、湖北等圈外省份却在项目数量与合同金额上有耀眼的表现。

土壤修复市场多属于政策推动型，政策手段又可分为“胡萝卜”和“大棒”。“胡萝卜”是中央对无主的历史遗留场地提供的修复资金支持，如湖南省作为重金属污染防治头号地区，在2015年之前是绝对的土壤修复热点，部分项目仍延续至今；甘肃省是“土十条”200个示范项目中数量最多的省份（占据34个，非官方数据），远多于其他省份；广西壮族自治区河池市和湖北省黄石市在自省内的项目总数中都占据重要地位，两地是“土十条”确定的六个土壤污染综合防治先行区之二。如同重点行业企业用地调查让山东、内蒙等地在咨询项目中表现突出一样，中央层面的资金支持让一些非发达省份产生了更多项目。

随着行业发展，“胡萝卜”逐渐减少，“大棒”成为主流。“谁污染、谁治理”、“谁受益、谁负责”理念的深入与日常监管的强化，诞生了大量因城市开发而产生的土壤修复项目。上海、江苏、重庆、浙江、广东、天津、北京等地均是此类代表，这些地区的修复资金则多来自于城市开发过程中的土地性质变更与增值。

图2 各省区市土壤修复工程项目数&合同额

除了污染特征、地方财力等因素外，市场环境也是我们关注的重点，为此我们提出了一个简单的“市场本地化指数”，即省外企业中标项目数量在该省份全部项目中所占的比例。

在可统计的25个省份中，有22个省份的市场本地化指数超过40%。上海、湖南、北京相对较高，这三地都是环保企业较发达的地区，本地供给能力较强。总体而言，土壤修复工程市场的地方保护主义较轻，市场竞争较充分。

图3 各省市场本地化指数

项目类型

2019年，城市工业场地修复项目依然是主流，共计153个，在总数中占比63.75%；重金属污染修复项目37个，排名第二；非正规填埋场修复项目17个，排名第三；农用地修复项目15个，排名第四；石油石化和应急处置修复项目分列五、六名。

项目金额上，城市工业场地修复排名第一，非正规填埋场修复项目超越重金属污染修复项目，排名第二，重金属污染修复、农用地、石油石化和应急处置修复分列三、四、五、六。特别需要说明的是，石油石化场地的9个项目中有5个项目没有固定中标价，所以合同总额上未纳入统计。石油石化行业特别税是美国超级基金初期资金的主要来源之一，2019年我们已看到石油石化场地修复晨曦初现，相信今后会有越来越多的项目进入市场。

图4 不同场地类型项目数量&合同额

注：农用地修复的污染物大多为重金属，但其与重金属污染场地修复的业主单位、工程内容有较大区别，因此单独计算。

业主类型

工程项目的业主类型与咨询项目相似，前六大客户完全一致，只是座次稍有变化。政府投资公司升至第一，生态环境部门退至第二，地方人民政府（镇政府）、污染责任方、自然资源部门（含土地储备中心）、园区管委会分列三~六位，房地产公司、大型工程项目部、市政城管部门、农业部门、住建部门等也产生了一定的项目，其他如机关事务管理局、教育局、综合行政执法处、排水管理处等产生了少量项目。

生态环境部门、地方人民政府（镇政府）直接招标的项目合计约14.38亿元，这些资金有相当一部分来自2018年的中央土壤污染防治专项资金（35亿元），以此我们粗略估计实际的修复产业规模约为目前公开招标项目的2.4倍（35/14.38=2.4），即210亿元左右。数据差异一方面来自于我们搜索渠道的局限性，另一方面源于污染责任方、房地产公司等项目进行的内部招标数据我们无法获得，这两者顾忌社会敏感性，多数采用内部招标的形式选定修复服务供应方。大型基建工程中的土壤修复工作也大多作为辅助项目，被工程总包直接实施而未进入公开市场。

根据美国Environmental Business International （EBI）发布的《美国环境修复产业报告：修复与产业服务》，能源部下属设施和军用场地的修复是产业中的大块头。2018年美国环境修复产业规模约80亿美元，其中美国能源部、国防部分别产生了20.2亿美元、13亿美元的项目，合计占比达到了41.39%。美国陆军工程兵团（USACE）也是美国修复产业的重要组成部分，而国内相关工作的开展还比较少，相关项目数据也无法在公开市场获得。

图5 不同业主项目数量&合同额

关于未来

2019年是《土壤污染防治法》实施的第一年，未出现一些人期待中的行业大爆发，这是正常的，也是由于土壤污染的特点所决定的。如同每个场地都有其独特性，都需完成初步调查、详细调查甚至多层次调查才能进行修复一样，底数不清，做再多努力，效果也不尽如人意。据私下了解，十三五期间财政部初期计划的土壤污染防治专项资金为500亿元，但截止到2019年仅完成280多亿，土壤“病情”不明，财政不好发力。

重点行业企业用地调查是2019年整个行业的亮点，通过这一国家级行动先把土壤污染的家底摸清，然后再根据污染情况量力而行，一步一个脚印的做好土壤污染防治大文章。本文写作期间，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，意见指出“加快建立省级土壤污染防治基金”，“对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式”；财政部、生态环境部等六部门印发《土壤污染防治基金管理办法》，“鼓励土壤污染防治任务重、具备条件的省设立基金，积极探索基金管理有效模式和回报机制。”这都表明国家详查工作已经有一定成果，土壤修复产业即将迎来真正的爆发。

另一方面，土壤修复产业要解决的问题是实现土地利用和人体健康的协调统一，末段修复工作与前段预防、中段边修复边利用必须结合起来。目前国际上都非常重视维持工业化，工业企业对国民经济的支柱作用日益凸显。根据“泽平宏观《中国土地资源稀缺吗？》”报告，中国城镇用地中的居住用地比例远低于美日韩，而工业用地比例又远高于三者；中国四大一线城市的住宅用地比例远低于纽约、东京、首尔，而工业用地同样远高于三大代表性城市。在相当长一段时间内，工业用地占比较高的局面不会改变。如何既保证优秀工业企业的良好经营，又实现土壤地下水环境质量的持续改善或高质量维持，是土壤修复产业面临的重大命题。

表3 中美日韩城镇用地结构差异

表4 中美日韩一线城市用地结构差异

随着中国经济进入中速增长期，在未来相当长的一段时间内，工业企业所面临的经营压力都比较大。这就要求修复产业必须从“粗放增长”进入到“精细化提升”阶段，融合人才、技术、资本等多方面资源为客户提供更为科学、合理且高效的咨询和工程服务，真正做以风险管控为主、修复为辅，并从全生命周期管理的角度科学进行土壤地下水环境风险控制。到那时，土壤修复行业才算到了成熟阶段，土壤修复产业也将成为真正的蓝海，为国民健康和经济社会发展做出应有的贡献。

两点建议

（1）《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2018年修正版）要求污染场地治理修复项目需全部编制环境影响评价报告表，这与《土壤污染防治法》、《污染地块土壤环境管理办法（试行）》规定的相关流程存在一定重叠。实际上，修复治理、环境监理、修复效果评估的方案编制、评审和实施均已对二次污染防治相关内容进行了较严格的把关，一个项目在同一个主管部门走两道审批手续，与简政放权的管理思路略有冲突，建议未来对相关管理流程适度优化。

（2）调研过程中出现了一些工作量较少、环境风险较小的修复项目，投资额甚至只有几十万元，建议参考建设工程相关管理办法，对环境风险较小、投资规模较小的项目在程序上可以适当优化，缩短项目周期。

后记

起意写这两篇文章的原因之一，是读了王金南院士撰写的《中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向》有感而发，文中宏大的视角让人们看到了中国环境产业的发展脉络。没有成功的企业，只有时代的企业。

共抓大保护，治污一盘棋。宝航环境坚信，踏实做好每一步，只要被充分了解，就会被坚定选择。